从国有企业改革的历史来看，之所以一直难以取得令人满意的效果，一个重要的原因就是国有企业始终具有多重非利润目标，而政府对于国有企业的利润目标和社会目标的调整总是逐步的、局部的，即x=x；，π=π；（i=0，1，2……）这两条直线的交替移动。与这种改革途径相对应的，有两种可替代的方法，其一就是将π=π。
直接地一次性移动到π=0，保留x=x0，即取消国有企业的利润目标，令其只承担提供社会产品的功能，这样就根除了生产可能性边界不断萎缩的原因，使整个国有经济在B（XB，0）这一点生产，提供最大的社会产品，同时政府完全从非国有经济获得财力支持。这一方案就是“国有企业从竞争性行业全部退出”。其二是将x=x0直接一次性地移动到x=0，保留π=π。这样也可防止生产可能性边界萎缩，国有企业将在A（0，πo）生产，提供最大的利润，但不承担社会服务功能。
这两种方法在改革开始时都没有被选择，说明实行它们的条件不具备，但是在今天这种情况下，改革已有了巨大进展，是否有可能选择其中一个，或它们的一种结合呢？这两种方法实际上都是使国有企业的目标单一化。我们已经知道，企业的目标取决于出资人的目标，取决于出资人让企业承担某种目标的意愿，以及将这种目标加之于企业的能力。作为出资人的政府把某种目标赋予国有企业的意愿，取决于它的需要与它所拥有的可以满足这些需要的手段之间的关系。
政府肯定是一个多目标的主体，它追求社会稳定、经济发展，特别是就我国而言，国家对作为国有资产终极所有者的全体人民承担着使国有资产保值增值的责任。就国有资产保值增值这一点，便决定了国有资产必须投资于盈利性行业，因为除了这一办法，无法实现保值增值。
相比较而言，如今政府已拥有了实现社会稳定所需的多种手段，如社会化的社会保障体系，但是有一部分社会目标仍然只有以国有企业为手段才能达到，如国外所常见的对特定产业的扶持，对基础项目的建设等等，这决定了国有企业仍然要在一定程度上承担社会责任，但其数量和范围已大大缩小。而又因为凡是同时承担利润目标和非利润目标的企业必定会逐步被拖垮、拖死，因此解决的办法又必须是目标单一化，只不过不是全部国有企业“一刀切”地去完成同一类目标，而是两方面的结合，即一部分国有企业明确地只提供社会产品，不生产利润，另一部分国有企业只提供利润，不提供社会产品。
由于社会保障体系的建立，这种分割是可能的。事实上，现在已经有很多国有企业基本上只以盈利为目标，特别是一些名牌企业。但是这种状况是不完全的、不稳定的，没有产权制度上的保证的。它们现在之所以可以少承担或几乎不承担社会责任，那是因为政府有其他一些途径来完成社会产品的提供，一旦别的途径受阻，政府随时有能力把这些目标强加于这些企业。原因很简单：政府是出资人。因此，为了给“社会产品和利润分别由一部分国有企业承担”这种体系提供产权上的保证，有必要专门设立一个机构作专门提供利润的国企的出资人，并且这个机构不能隶属于政府，以避免政府的多重目标。
国有企业之所以要进入盈利性行业，是因为国家要让属于全体人民的资产保值增值，因为政府是国家机器主要的执行机关，所以这一责任同时又是政府的目标。可见这一目标实际上是由“国家”所拥有并给予“政府”来实行，以“国有企业”为手段。因此完全可以把这一目标从政府那里转移到另一个国家机关。一个可能的选择是，那些以提供社会产品为目标的国有企业仍然隶属于政府，而那些以利润为目标的国有企业有一个专门机构来充当出资人，该机构隶属全国人民代表大会，以实现国有资产保值增值为唯一职责。
这样，政府再有获取利润的目标，它所管辖的国有企业也就不再有提供利润这一目标而仅仅生产社会产品，其成本完全由财政负担，那些仅以“保值增值”为目标的国有企业的资产也可以成为真正的“国有资本”，完全根据对盈利的预期进入或退出任何一个行业，成为活的生产资本。综上所述，我们可以得出如下结论：我国的国有企业除了要为作为出资人的政府提供利润，还具有多重的非利润目标。在改革以前，主要是为社会提供充分就业，以及为政府的发展战略服务，在改革以后，除了这些目标以外，还更多地承担了维护社会稳定、提供医疗、养老等社会保障的社会责任，成为改革的稳定器。
由于非利润目标与利润目标并存，使得出资人无法准确考核代理人的努力水平，因此导致了一个中庸的报酬制度，加上内生与社会性目标的软预算约束，国有企业提供社会产品和利润产品的生产可能性边界不断萎缩，这迫使政府进行改革。改革的过程就是对国有企业目标进行调整的过程，政府不断交替地降低对国有企业的社会产品和利润产品的量的要求，并且在国有经济以外寻求实现社会目标和获取资金的途径，促进了非国有经济的发展和社会保障体系的建立。这种不改变国有企业多重非利润目标的改革，不能改变国有经济不断萎缩并趋于消亡的趋势。要想在国有企业改革中取得突破性的进展，必须实现企业目标的单一化。
我国的国有企业的目标应当有两类：一是国有资产保值增值，一是提供社会产品。由于这两类目标不能并存于同一企业，于是必须将国有企业分为两部分，一部分专门提供社会产品，一部分专门提供利润。根据企业目标的不同，它们应当隶属于不同的机构。提供社会产品的国有企业应当隶属于政府，成为政府管理社会的工具，以利润为目标的国有企业必须隶属于一个独立于政府的、可以属于全国人民代表大会的专门机构，这样才能保证这部分国有资产真正能够排除来自于出资人目标对企业目标的干扰，自主地以利润为标准进入和退出一切部门，成为活的国有生产资本。
国有企业功能与目标的转变
在传统的计划经济时期，国有企业的主要功能和目标是完成快速的积累、建立一个完整的以重工业为核心的国民经济体系并为社会提供充分就业和福利，这在刚刚结束战乱、生产和人民生活的恢复时期起到了应有的历史作用，但是，由于计划经济固有的获取信息的困难（包括关于供给与需求的信息、关于物质成本的信息等），以及随着由当家作主的自豪感和理想主义的号召力所产生的精神动力的衰竭，国有企业丧失了快速积累的能力和利用原有的激励机制来有效地运用已有资产的能力。由此，计划经济被更能促进经济增长的市场经济所代替。
在向市场经济的转轨过程中，国有企业的功能一方面是要在市场条件下继续推动经济的增长，另一方面是要为市场经济所必然带来的各种风险提供社会保障，包括为国家提供财力以维护宏观经济的稳定，向市场活动的主体提供失业保险、医疗保险、养老保险和社会福利，国有企业的这种行为虽然为市场经济成分的成长提供了一个稳定的环境，但是也造成了国有企业的委托代理关系中的监督和激励的困难，导致内部人控制以及代理人不是从经营中获得收益而主要从国有资产的转移中获利，表现出来就是企业大面积亏损。国有经济力量的衰减使得国有企业不再可能继续承担转轨过程中的那些职能，在日渐完善的社会主义市场经济体制中，国有企业的功能和目标必然有新的内容。
国有企业宏观经济目标的转变
进入九十年代后，沉重的政策负担使得国有企业在获取利润、促进经济总量的迅速提高方面严重地力不从心，为了取得宏观经济目标和微观经济目标之间的平衡，九十年代中后期以来我国企业改革的重要内容就是为国有企业卸下过重的政策负担。九十年代后期，根据国务院《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，在全国范围内建立起了以社会统筹和个人账户相结合的医疗保险制度，国有企业基本上不再承担这方面的社会责任。同时进行的大规模的“下岗分流，减员增效”，将大量的冗员与国有企业相分离，根据年12月16日国务院第11次常务会议通过的《失业保险条例》，全国建立了基本的失业保险制度。
随着“主辅分离”的进行，大批依附于国有企业的小企业小事业单位被独立出去，国有企业提供社会福利的功能也随之减弱。但是这些改革措施的实施时间还不长，国有企业虽然基本上不再有为职工提供医疗、养老、失业等保障的责任，但仍然有很多国有企业在继续生产着社会福利和宏观稳定，企业冗员和主辅业的分离尚未彻底。尽管如此，国有企业为市场经济转轨提供稳定性已经不可能是将来的国有企业重要职能，根据这些目标对国有企业的经济效益进行的评价也只能是对历史和现状的评价。由于国有企业的功能和目标正在变化，我们的评价方法也必然随之发生调整。
对处于趋于完善的社会主义市场经济体制下的国有企业的经济效益的评价，只能根据国有企业新的职能来进行。在完善的社会主义市场经济体制下，政府对宏观经济的控制不再单一地依赖通过影响国有企业的行为来进行，特别是涉及到市场经稳定性的各项保障都有了社会化的制度安排。但是有一些目标还是要通过国有企业来实现。首先是在私人经济会出现“市场失灵”的领域，国家只有通过国有企业来弥补市场的缺陷。这包括存在着极强的“外部性”的公共产品的生产，以及由于规模效应巨大而导致自然垄断的行业，如基础设施建设等。
其次是一些国家必须大力引导和控制的关键行业，如工业中的支柱产业。这一点对于我国而言特别重要，因为我国是一个正在迅速实现工业化的国家，同时又是一个在世界工业化进程中落后的国家。先进国家成熟的工业体系和巨大的生产能力会对我国的“幼稚工业”产生强大的压力，在今后的一段时间内，我国的私人工业资本虽然发展迅速但规模尚小，我国整体的工业能否在列强环视中占有一席之地，还离不开国家通过国有企业来支持工业支柱产业的发展。
此外，私人资本由于其利润最大化的本质，很少会涉足投资长、风险大的基础技术开发领域，而拥有自主知识产权的科技成果在将来的国际竞争中极其重要，因而政府必须在这个领域依赖国有企业。另外，在国家的经济安全方面，包括产业安全、资源安全等，都只有靠国有企业来完成。可以说，我国国有企业在趋于完善的社会主义市场经济体制中的功能和目标正在逐步转向提供公共产品、保证实现迅速的工业化、进行基础科学技术的创新和扩散、保证国家经济发展中的产业和资源安全等方面。相应地，我们在对国有企业的经济效益予以评价时，也就是要根据他们在这些方面的贡献来进行。
参考资料：《中国国有经济效益分析》